"Дело №А58-2174/2016 по кассационной жалобе Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Саха (Якутия) на решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия)"

Материал прочитан 1400 раз и оценен

0

при участии в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи в Арбитражном суде Республики Саха (Якутия) представителей: Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Саха (Якутия) Емельяновой Л.В. (доверенность от 29.09.2016); Окружной администрации города Якутска Масловой Я.Я. (доверенность от 29.12.2016),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Саха (Якутия) на решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 06 июля 2016 года по делу № А58-2174/2016, постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 29 сентября 2016 года по тому же делу (суд первой инстанции – Андреев В.А., суд апелляционной инстанции: Басаев Д.В., Желтоухов Е.В., Никифорюк Е.О.),

установил:

Окружная администрация города Якутска (далее – Администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) с заявлением о признании незаконным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Саха (Якутия) (далее – Якутское УФАС России, антимонопольный орган) от 11.04.2016 № 02/1781.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью «Якутскэкосети» (ОГРН 1141447009252, ИНН 1435284215, г. Якутск; далее – ООО «Якутскэкосети»).

Решением Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 06 июля 2016 года, оставленным без изменения постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 29 сентября 2016 года, заявленные требования удовлетворены.

Якутское УФАС России обратилось в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить принятые по делу судебные акты по мотивам неправильного применения судами статей 23, 15, 39.1, 41 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ЗФ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции»), Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – Федеральный закон № 89-ФЗ), несоответствия выводов судов фактическим обстоятельствам дела, направить дело на новое рассмотрение.

Заявитель кассационной жалобы оспаривает выводы судов о незаконности ненормативного правового акта антимонопольного органа, ссылаясь на неправомерность суждений судов об отсутствии со стороны Администрации нарушения антимонопольного законодательства, и указывая, что предупреждение выдается при наличии только признаков антимонопольного нарушения; факт нарушения устанавливается при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства; оспариваемое предупреждение не содержит указания на «признание незаконным» постановления Администрации от 19.11.2016 № 298п «Об утверждении порядка отбора единого оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории городского округа город «Якутск» (далее – Постановление Администрации № 298п); проведение процедуры конкурсного отбора, не предусмотренной действующим законодательством, не может безусловно свидетельствовать об отсутствии признаков нарушения антимонопольного законодательства; срок присвоения статуса единого оператора – 10 лет влечет высокую вероятность монополизации свободного товарного рынка хозяйствующих субъектов, осуществляющих соответствующую деятельность на территории г. Якутска; Федеральный закон № 89-ФЗ не содержит нормы, определяющие понятие и статус единого оператора на уровне муниципального образования.

В отзыве на кассационную жалобу Администрация считает ее доводы несостоятельными, противоречащими нормам материального права и фактическим обстоятельствам дела.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Определением суда кассационной инстанции от 17 января 2017 года в связи с наличием обстоятельства, предусмотренного статьёй 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и в соответствии с пунктом 3.14 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11 июля 2014 года № 48 «О внесении изменений в постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.02.2011 № 12 «О некоторых вопросах применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона от 27.07.2010 № 228-ФЗ «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации», произведена замена судьи Чупрова А.И., председательствующего в составе судей, рассматривающих вышеупомянутую кассационную жалобу, на судью Шелёмину М.М. Рассмотрение кассационной жалобы произведено с самого начала.

Определением от 18 января 2017 года в порядке, предусмотренном абзацем 2 части 5 статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, рассмотрение кассационной жалобы отложено на 01 февраля 2017 года на 12 часов 00 минут, о чем лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом (уведомления о вручении почтовых отправлений, информация на официальном сайте Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа в сети Интернет).

Стороны и иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы (уведомления, информация в сети Интернет на официальном сайте суда – fasvso.arbitr.ru и в информационной системе «Картотека арбитражных дел» – kad.arbitr.ru). ООО «Якутскэкосети» своих представителей в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не направило, в связи с чем кассационная жалоба на основании части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассматривается в их отсутствие.

Представители Якутского УФАС России и Администрации в судебном заседании подтвердили доводы, изложенные в кассационной жалобе и отзыве на нее.

В судебном заседании объявлен перерыв в порядке, предусмотренном статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, с 01 февраля 2017 года до 08 февраля 2017 года до 11 часов 40 минут, о чем сделано публичное извещение на официальном сайте Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа.

После перерыва представители сторон участия в судебном заседании не принимали.

Проверив в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения судами норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях на нее, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, 15.02.2016 в Якутское УФАС России поступило заявление Ассоциации перевозчиков бытовых отходов города Якутска, в котором было указано на нарушение Администрацией норм действующего законодательства в связи с определением Единого регионального оператора по обращению с бытовыми отходами (далее Единый оператор) – ООО «Якутскэкосети». К заявлению были приложены письмо руководителя МКУ «Управа Октябрьского округа» города Якутска от 19.01.2016 № 24 и письмо исполняющего обязанности главы Администрации от 28.12.2015 № 01-1509-ГО «О заключении договоров с Единым Оператором», адресованные управляющим организациям по управлению многоквартирными домами, товариществам собственников жилья, в которых данным организациям указано на необходимость заключить договоры с Единым оператором – третьим лицом.

Антимонопольным органом установлено, что 19.11.2015 Постановлением Администрации № 298п утвержден Порядок отбора единого оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории городского округа город «Якутск» (далее – Порядок).

В преамбуле к Постановлению Администрации № 298-п и в пункте 1 Порядка указано на утверждение и разработку данного Порядка в соответствии с Федеральным законом № 89-ФЗ. Пунктом 1.2 Порядка установлено, что Единый оператор – это юридическое лицо, которое обязано заключить публичный договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами с собственниками твердых коммунальных отходов , которые образуются в зоне деятельности Единого оператора.

Антимонопольный орган посчитал, что Федеральный закон № 89-ФЗ не содержит нормы, предусматривающие понятие и статус Единого оператора на уровне муниципального образования; единственным требованием к осуществлению деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I-IV классов является наличие лицензии. При отсутствии норм федерального законодательства, предусматривающих возможность органа местного самоуправления определять статус, полномочия и возможность выбора Единого оператора с предусмотренными Порядком полномочиями и статусом, и наличии влияния определения единого оператора на территории ГО «город Якутск» на соответствующий товарный рынок, Якутское УФАС России пришло к выводу об издании Постановления Администрации № 298п, содержащего признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку определение Единого оператора может привести к ограничению конкуренции на соответствующем товарном рынке.

Администрации выдано предупреждение от 11.04.2016 № 02/1781, в котором Глава Администрации предупрежден о необходимости: принять меры по отмене Постановления Администрации № 298п (пункт 1); принять меры по устранению последствий нарушения путем расторжения Соглашения от 23.12.2015 № 1-15/ОА на присвоение статуса Единого оператора (пункт 2).

Администрация, полагая, что названное предупреждение не соответствует закону и нарушает ее права и законные интересы, обратилась в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) с заявлением о признании его недействительным.

Суды первой и апелляционной инстанций, удовлетворяя заявленные требования, посчитали, что оспариваемый акт антимонопольного органа не соответствует требованиям действующего законодательства, учитывая положения статей 1, 24.6, 24.7 Федерального закона № 89-ФЗ.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает обжалуемые судебные акты подлежащими отмене, поскольку судами не учтено следующее.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В соответствии со статьёй 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (часть 1). Предупреждение должно содержать выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения (часть 4 ).

Согласно правовой позиции, содержащейся в пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016 (далее – Постановление Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 16.03.2016), и сохраняющем силу Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.04.2014 № 18403/13, судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Вместе с тем суды, сославшись в судебных актах на данную правовую позицию, фактически её не применили, указав на недоказанность антимонопольным органом факта наличия в действиях Администрации нарушения антимонопольного законодательства.

Между тем, при оспаривании предупреждения суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции. Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции и утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 № 57/16 «Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства», с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий.

Статьёй 24.6 Федерального закона № 89-ФЗ (в редакции Федерального закона от 29.12.2014 № 458-ФЗ, вступившей в силу с 01.01.2016) предусмотрено, что сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации обеспечиваются региональным оператором в соответствии с региональной программой в области обращения с отходами и территориальной схемой обращения с отходами (часть 1). Сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение твердых коммунальных отходов осуществляются в соответствии с правилами обращения с твердыми коммунальными отходами , утвержденными Правительством Российской Федерации (часть 2). Юридическому лицу присваивается статус регионального оператора и определяется зона его деятельности на основании конкурсного отбора, который проводится уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (часть 4).

Таким образом, антимонопольный орган правомерно указал на отсутствие норм федерального законодательства, предусматривающих возможность органа местного самоуправления определять статус, полномочия и возможность выбора Единого оператора на уровне муниципального образования с предусмотренными Порядком полномочиями.

Как следует из оспариваемого предупреждения, антимонопольный орган усмотрел признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в Постановлении Администрации № 298п, поскольку в отсутствие норм федерального законодательства, предусматривающих возможность органа местного самоуправления определять статус, полномочия и возможность выбора Единого оператора с предусмотренными Порядком полномочиями и статусом, определение единого оператора на территории ГО «город Якутск» может оказывать прямое влияние на соответствующий товарный рынок по сбору, накоплению, транспортированию коммунальных отходов на территории ГО «город Якутск», выражающееся в фактическом определении преимущественного положения определенного субъекта – Единого оператора, который единственный будет иметь право осуществлять деятельность по сбору, накоплению, транспортированию, работке, утилизации, обезвреживанию и размещению отходов на территории ГО «город Якутск» в течение 10 лет. Следовательно, принятие Администрацией вышеуказанного постановления, по имеющейся у антимонопольного органа информации (заявление Ассоциации перевозчиков бытовых отходов города Якутска, письмо руководителя МКУ «Управа Октябрьского округа» города Якутска от 19.01.2016 № 24, письмо исполняющего обязанности главы Администрации от 28.12.2015 № 01-1509-ГО «О заключении договоров с Единым Оператором») могло повлечь ограничения в отношении других хозяйствующих субъектов, действующих на том же товарном рынке.

Учитывая изложенное, указанные обстоятельства по смыслу части 1 статьи 15 и части 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции послужили антимонопольному органу законным основанием для выдачи оспариваемого предупреждения, в связи с чем у судов отсутствовали основания для удовлетворения заявленных требований о признании данного ненормативного правового акта незаконным.

При таких условиях принятые по делу судебные акты не соответствуют требованиям, установленным статьёй 15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, ввиду неправильного применения норм материального права и несоответствия выводов судов фактическим обстоятельствам дела, в связи с чем обжалуемые судебные акты подлежат отмене на основании частей 1, 2 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Так как фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, судами установлены на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, однако приведённые нормы права ими применены неверно, суд кассационной инстанции считает возможным, в силу пункта 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не передавая дело на новое рассмотрение, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований, заявленных Администрацией.

Руководствуясь статьями 201, 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 06 июля 2016 года по делу № А58-2174/2016, постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 29 сентября 2016 года по тому же делу отменить.

Принять новый судебный акт. В удовлетворении требования Окружной администрации города Якутска о признании незаконным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Саха (Якутия) от 11.04.2016 № 02/1781 отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий М. М. Шелёмина

Судьи Л.А. Кадникова, А.Н. Левошко