"Проблемы разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ в области обращения с отходами производства и потребления"

Осадчий Сергей Юрьевич, Депутат Государственной думы РФ, член Комитета Государственной думы по экологии, председатель подкомитета по экологии городов и проблемам обращения с отходами

Родился 10 сентября 1960 года в Москве. Трудовой путь начал в 1979 году в локомотивном депо Москва-Пассажирская Октябрьской железной дороги помощником машиниста электровоза. В 1979-1981 годах проходил срочную службу в составе ограниченного контингента советских войск в Афганистане. Награжден орденом Красной Звезды, медалью "За отличия в воинской службе".

В 1981 году после увольнения в запас работал машинистом тепловоза депо "Ховрино", был избран председателем правления Союза ветеранов Афганистана Железнодорожного района, а затем Северного административного округа столицы. С 1993 по 2003 годы трижды избирался депутатом Московской городской думы. В 1999 году окончил Московский государственный открытый университет по специальности "Юриспруденция", в 2001 году - Российскую академию государственной службы при Президенте РФ по специальности "Государственное и муниципальное управление".

В 2003 году был избран депутатом Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации по 205-му избирательному округу. В настоящее время является членом фракции "Единая Россия", членом Комитета по экологии Государственной думы, председателем подкомитета по экологии городов и обращению отходов. При непосредственном участии СЮ. Осадчего разрабатываются и готовятся на рассмотрение Государственной думы следующие законопроекты:

• "Об упаковке и упаковочных отходах";

• "О государственной политике в области экологического страхования и обеспечения ответственности за причинение экологического вреда";

• "О плате за негативное воздействие на окружающую среду";

• "Об экологической сертификации автотранспортных средств".

В рамках проводимой в стране реформы федеративных отношений и местного самоуправления проводится изменение законодательства по разграничению полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, а также по определению вопросов ведения органов местного самоуправления. Цель проводимой в стране реформы - создание эффективной и ответственной системы выполнения своих функций органами публичной власти всех уровней.

Реализация указанной реформы связана в первую очередь с изменением федеральных законов "Об общих прин­ципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", что потребовало приведения в соответствие с ними более 150 федеральных законов, в том числе ряда федеральных законов, содержащих нормы природоохранного законодательства, в части, регулирующей полномочия органов исполнительной власти всех уровней.

Такие изменения были внесены и в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления". Основные изменения указанного закона касаются статей 2, 5, 6, 7, 8, 22, 23, 25.

Так, в соответствии с действующей редакцией Федерального закона "Об отходах производства и потребления" из статьи 2 "Правовое регулирование в области обращения с отходами" исключены полномочия субъектов Российской Федерации по законодательному регулированию в области обращения с отходами.

Учитывая, что Конституцией Российской Федерации (статья 72) законодательство об охране окружающей среды относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а по статье 5 Федерального закона № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" зако­нодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют законодательное регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, внесенные изменения входят в противоречие с действующим законодательством в этой области.

Кроме того, изменение редакции статьи 2 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" означает, что все законы субъектов Федерации в области обращения с отходами должны быть признаны недействительными, что может негативно отразиться на ситуации по обращению с отходами каждого региона, так как законы субъектов учитывают региональные особенности территорий.

Основные изменения внесены в статью 6 указанного закона, в соответствии с которой исключены полномочия субъектов Российской Федерации по:

• обеспечению проведения государственной политики в области обращения с отходами;

• осуществлению правового регулирования в области обращения с отходами в соответствии с законодательством Российской Федерации и по контролю над осуществлением такого регулирования;

• проектированию и строительству объектов размещения отходов, а также объектов использования и обезвреживания отходов;

• организации и осуществлению государственного контроля и надзора за деятельностью в области обращения с отходами;

• обеспечению экономических, социальных и правовых условий для более полного использования отходов и уменьшения их образования;

• обеспечению населения информацией в области обращения с отходами;

• участию в ведении государственного кадастра отходов;

• участию в международном сотрудничестве Российской Федерации в области обращения с отходами;

• а также иные полномочия в области обращения с отходами, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации в области обращения с отходами.

Таким образом. Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" в редакции Федерального закона от 22.08.04 г. № 122-ФЗ практически полностью исключил все полномочия субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами, передав функции по государственному регулированию в области обращения с отходами исключительно на федеральный уровень.

Вместе с тем такие изменения в законодательстве вступают в противоречие с другими федеральными законами природоохранного блока, и в первую очередь с Федеральным законом "Об охране окружающей среды". Так, обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности невозможно без решения вопросов предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду.

Исключение из полномочий субъектов Российской Федерации полномочий по осуществлению правового регулирования в области обращения с отходами, государственного контроля и надзора за деятельностью в этой области не соответствует основным принципам охраны окружающей среды, в соответ­ствии с которыми органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации ответственны за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях.

Кроме того, исключение указанных полномочий у субъектов Российской Федерации при значительном сокраще­нии численности территориальных федеральных органов и отсутствии необходимых специалистов в органах местного самоуправления может привести к значительному снижению эффективности государственного упра­вления в области обращения с отходами и к нарастанию загрязнения окружающей среды на территориях субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем указанный закон в новой редакции расширяет полномочия органов местного самоуправления в области обращения с отходами производства и потребления. Так, к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области обращения с отходами отнесены вопросы организации сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов в области обращения с отходами относится организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, а к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области обращения с отходами - организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Расширение полномочий органов местного самоуправления в области обращения с отходами следует признать положительным, так как они решают все вопросы местного значения и обладают большей информацией о состоянии и проблемах в области обращения с отходами на своих территориях.

Однако отнесение полномочий по организации и переработке бытовых и промышленных отходов к полномочиям только органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов при отсутствии у них необходимых значительных средств для строительства мусороперерабатывающих предприятий и создания оборудованных полигонов может привести к резкому увеличению числа несанкционированных свалок и загрязнению почв и подземных вод.

Кроме указанных выше изменений Федерального закона "Об отходах производства и потребления" подверглась изменению и статья 23, из которой исключены части 2 и 3, касающиеся установления базовых нормативов платы и дифференцированных ставок за размещение отходов. Исключение указанных положений при отсутствии федерального закона о плате за негативное воздействие на окружающую среду (законопроект раз­работан в Комитете по экологии) не позволяет эффективно использовать экономический механизм в решении проблем в области обращения с отходами. В настоящее время в этой области действует постановление Правительства Российской Федерации № 632 от 28.08.1992 г. в редакции постановления Правительства РФ от 27.12.1994 „. № 1428, от 14.06.01 „. № 463, с изменениями, внесенными решением Верховного суда РФ от 12.02.03 г. № ГКПИ 03-49 "Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие вредные воздействия". В соответ­ствии с указанным постановлением устанавливаются два вида базовых норматива платы: за размещение отходов в пределах допустимых нормативов и в пределах установленных лимитов.

Изменения коснулись и осуществления государственного контроля в области обращения с отходами. В действую­щей редакции статьи 25 исключен государственный контроль субъектов Российской Федерации за деятельностью в области обращения с отходами. При условии, что муниципальный контроль в области охраны окружающей среды будет осуществляться только с 2006 года, возникает коллизия норм Федерального закона "Об отходах производства и потребления" и Федерального закона "Об охране окружающей среды", которая требует своего разрешения посредством внесения изменений в законодательство.

В новой редакции Федерального закона "Об отходах производства и потребления" исключена статья 22 "Программы в области обращения с отходами", направленная на разработку мер по уменьшению количества отходов и вовлечению их во вторичный оборот. Исключены также полномочия Российской Федерации по разработке и утверждению федеральных целевых программ в области обращения с отходами (статья 5 закона).

В соответствии с этим положением, с 2005 года в соответствии с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2005 год" закрыта подпрограмма "Отходы" Федеральной целевой программы "Экология и природные ресурсы России (2002-2010 годы), направленная на решение вопросов утилизации отходов производства и потребления.

Вместе с тем Федеральным законом "Об отходах производства и потребления" в редакции Федерального закона № 122-ФЗ сохранены полномочия субъектов Российской Федерации в части проведения мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, возникших при осуществлении обращения с отходами; а также по разработкам и реализации региональных целевых программ в области обращения с отходами и участию в разработке и выполнении федеральных программ в области обращения с отходами, учитывая, что 40% платежей за загрязнение окружающей среды остается у субъекта Федерации. Это позволяет широко использовать предоставленную законом возможность решения проблем с утилизацией отходов и строительством необходимых мощностей для переработки отходов.

Следует отметить, что проблемы минимизации образования отходов и вовлечения их в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья решаются в настоящее время также в рамках различных федеральных программ по отдельным отраслям экономики. При этом решаются задачи более широкого внедрения новейших научно-технических достижений в целях реализации малоотходных и безотходных технологий.

Для решения проблем по утилизации отходов необходимо шире использовать опыт многих предприятий и объе­динений, осуществляющих свою деятельность по переработке отходов.

Участие граждан и организаций в принятии решений, касающихся их конституционных прав на благоприятную среду, закреплено Конституцией Российской Федерации и федеральными природоохранными законами, такими как федеральные законы "Об охране окружающей среды". Это участие предусмотрено и в положении о конкретном министерстве, федеральном агентстве или о федеральной службе, утверждаемых Правительством Российской Федерации. В положениях предусмотрены права и формы участия общественности в деятельности федеральных органов исполнительной власти. Так, положением предусмотрено привлечение в установленном порядке научных и иных организаций, ученых и специалистов для проработки вопросов, отнесенных к сфере деятельности министерства, федерального агентства или федеральной службы, а также участие в работе координационных и совещательных органов (советы, комиссии, группы, коллегии) в установленной сфере деятельности.

Кроме того, участие объединений и организаций возможно в конкурсах при заключении государственных контрактов на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд, а также на проведение научно-исследовательских работ для иных государственных нужд в установленной сфере деятельности, а также при реализации федеральных целевых программ.

Порядок осуществления данного полномочия установлен постановлением Правительства РФ от 26.06.1995 № 594 в редакции от 25.12.04 № 842, где в части VI "Управление реализацией целевой программы и контроль над ходом ее выполнения" определяется, что государственный заказчик целевой программы может на договорной основе передавать соответствующим предприятиям, организациям и учреждениям выполнение следующих функций: а) организация и (или) проведение конкурсов (торгов) по отбору исполнителей программных ме­роприятий; б) отбор на конкурсной основе исполнителей программных мероприятий.

При этом условия передачи функций государственного заказчика целевой программы утверждаются Правитель­ством Российской Федерации одновременно с утверждением государственного заказчика целевой программы.

Следовательно, законодательство предусматривает передачу отдельных функций федеральных органов исполнительной власти организациям и юридическим лицам при разработке соответствующих федеральных целевых программ. Надо шире использовать такие возможности для разработки и внедрения новейших технологий в отрасль, перерабатывающую отходы.

Таким образом. Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" в редакции Федерального закона от 22.08.04 „. № 122-ФЗ изменил концепцию закона, передав все полномочия по осуществлению государственной политики в области обращения с отходами на федеральный уровень, и значительно расширил полномочия органов местного самоуправления в сфере обращения с отходами и осуществления экологического контроля в данной области.